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“三证合一”是简政放权的“升级版”

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发表于 2015-8-2 06:42:03 | 显示全部楼层 |阅读模式

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□北京大学教授 蒋大兴

国务院办公厅发布《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》,明确提出2015年年底前在全国全面推行“三证合一”登记制度改革。这是我国商事制度领域继公司资本认缴制改革、企业信息公示平台建设以及“大众创新、万众创业”之后,又一简政放权的重大举措。

我们必须充分认识到推行“三证合一”登记制度改革对于保障营业自由,促进我国走向商事国家,建设高效法治政府的重大意义。这一改革决定,释放了法治信号、民意信号——表明基层民意在很大程度上是引导、深化、推进改革的坚实基础,本届政府以商事领域的改革行动体现了政治决策的艺术,彰显了为人民服务、实事求是的追求和决心。

“三证合一”登记制度改革本质上是商事制度改革的深化

“三证合一”登记制度改革是商事制度改革的深化。“三证合一”登记制度改革即把企业登记时依次申请,分别由工商部门核发营业执照、质监部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证,改革为一次申请、核发一个营业执照及代码的登记制度。

诺贝尔经济学奖得主、英国著名经济学家哈耶克认为,市场和普通法都属于“自生秩序”的范畴。然而,任何一个工业化的社会都不可能仅依赖于私法的原则和体系。因此,管制总是或多或少地存在着。在传统的三证分离登记制度模式下,企业办理设立登记面临重复管理、多头管制,不仅增加了企业负担,降低了商事登记效率,而且还可能导致一些影响政府形象的弊端产生。“三证合一”登记制度改革的目标是建立统一的“企业身份证”——通过企业设立登记“一窗受理、互联互通、信息共享”机制,将由工商、质监、税务3个部门分别核发的不同证照,改由工商部门核发加载法人和其他组织统一信用代码(社会信用代码)的营业执照,即“一照一码”登记模式。

“三证合一”登记制度改革旨在解决商事登记中存在的低效率、重复管制问题,由工商部门牵头,在企业设立登记时进行统一的身份登记和赋号。因此,必须充分认识到工商部门在“三证合一”登记制度改革中的核心和牵头作用,协同配合、快速推进,尽快将国务院的改革举措落到实处。工商部门应主动担负起加快推进“三证合一”登记制度改革的责任,统筹考虑,高效融合,简化申报材料,便捷企业准入,充分保障营业自由。

“三证合一”登记制度改革是简政放权的“升级版”

对于自由经济而言,在市场准入领域,“最小的政府可能是最好的政府”。因此,“简政放权”“简政调权”具有深刻意义。“简政放权”将产生多重后果:一是可能涉及某一政府部门系统内部的权力下放和调整,比如资本认缴制改革;二是可能涉及若干部门之间的权力协调与松绑,比如企业信息公示平台建设、促进小微企业发展及“三证合一”登记制度改革。

任何管制都与利益相关。涉及诸多部门的跨界“简政调权/放权”更是改革的深水区,可能遍布争议、冲突和“利益雷区”。实施“三证合一”登记制度改革以来,全国各地积极推进,设计出各种试点方案,比如“一窗受理、并联审批、三证统发”,以及“一窗受理、并联审批、一照三号”,但“一照一码”的“三证合一”登记制度改革推进较慢。

截至2015年4月底,全国仅有江苏宿迁、福建自贸区等个别地方推行了“一照一码”改革。在一些试点区域,改革后的赋码仅在登记机关有效,无法在其他部门生效,更无法在全国生效。可见,“三证合一”登记制度改革这项涉及多个政府部门的并联式改革工作难度之大。现行的各种改革模式,虽然节省了企业运行成本,但却无形中增加了行政成本,或者只是将企业运行成本转移到了行政机关,仍然不符合提高行政效率的要求。

国务院办公厅专门发文推动“三证合一”登记制度改革,客观上挑战了商事登记领域的部门分割、条块分割,释放了深化商事制度改革的信号,是“简政放权”的“升级版”,也是基层民意得到中央高度重视的重要体现。

实践中,“三证分离”、重复管制,给投资者带来了诸多不便,不仅是浪费了时间、增加了运营成本。试点地区的各种改革方案,更多成为权宜之策——由于缺乏顶层设计的强力支持,改革不彻底、变通成本高。

此次国务院在详细调研的基础上,大力推进“三证合一”登记制度改革,无疑是民意的胜利,也是国家的进步——表明国家行政治理更趋科学化、扁平化,也表明我国政府具备自我改革的强大能力。如果能以同样的逻辑继续检讨和评估商事及其他领域的各项管制措施,现有的行政效率必将得以提高,亦能彰显政府之“人民本质”。

在笔者看来,牵一发而动全身的“三证合一”登记制度改革的意义,早已超越纯粹的商事登记制度改革范畴,而具有推动政府体制改革的巨大效应。推动“三证合一”登记制度改革,必须切实树立大局观,有意识地推动机构改革、打破商事登记的条块分割,抛却部门利益、提升行政效能,形成合力。如此,“三证合一”登记制度改革将隆重地载入中国“政府机构优化”的改革史。

在推行“三证合一”登记制度改革过程中,必须要有“壮士断腕”的魄力,工商、质监、税务等政府部门必须摒弃部门利益,通力合作、协同推进,建立科学有效、符合国际规则的“三证合一”规范及工作机制。比如,在“三证合一”登记流程设计上,要按照企业出生的科学规律,坚定地支持“入口赋号”“统一赋号”“电子赋号”“终身不变”的规则,即坚持由“企业入口处”负责企业设立登记的工商行政管理部门采取电子系统“统一赋号”,其他部门根据该号各自设计、补充,采集相关公共信息,并通过统一的企业信息公示平台,联网上传、公开使用、协同监管,形成统一的企业信用信息公示系统,满足政府部门及社会各界对企业信用信息管理的综合需求。

实践表明,由于利益驱动,改革总会以某种变相的方式“继续守旧”。因此,必须最大限度地避免出现“表面合一、实质分离”或者“表面合一、变相分离”等降低行政效率、增加社会成本的情况发生,最大限度地避免“三证合一”登记制度改革在降低企业设立成本的同时增加行政运行成本,导致“三证分离”情形下的企业负担,通过各种隐性方式转移到政府部门。

为此,笔者建议国务院建立“三证合一”后评估机制——自行或委托工商行政管理部门对“三证合一”登记制度改革方式及绩效进行持续监管,启动事后评估及追责,从根本上消除变相“三证分离”的可能,使一项好的改革措施能以最有效率、最科学的方式推行,降低全社会的交易成本。

“三证合一”登记制度改革是践行法治政府的范本

“三证合一”登记制度改革是维护法治权威、践行法治政府的范本。《公司登记管理条例》第25条规定,依法设立的公司,由公司登记机关发给《企业法人营业执照》。公司营业执照签发日期为公司成立日期。公司凭公司登记机关核发的《企业法人营业执照》刻制印章,开立银行账户,申请纳税登记。

可见,公司设立登记后,只需凭借营业执照就可以刻制印章、开立银行账户、申请纳税登记。开立银行账户,并不需要提交组织机构代码证,也不需要预先取得税务登记证。因为,企业在纳税前可能有收入(例如股东出资),需要开立账户,但此时未必需要提交税务登记证。其他有关法律规定,基本都坚持了“凭照开户”的做法。只有《税收征管法》及《个体工商户条例》要求在开设银行账户时同时提交税务登记证。但在金融实务中,企业开设银行账户,往往被要求预先提交税务登记证,甚至组织机构代码证。这与大多数法律法规和部门规章仅仅提交营业执照即可以开立银行账户的规定发生了明显冲突——企业被附加了更多义务,开立银行账户的成本及要求被大大提高。

比如,按照2003年人民银行《人民币银行结算账户管理办法》的规定,在开立基本存款账户时,存款人为从事生产、经营活动纳税人的,还应出具税务部门颁发的税务登记证。而按照2005年人民银行发布的《人民币银行结算账户管理办法实施细则》的规定,存款人申请开立单位银行结算账户时,应填写开立单位银行结算账户申请书,并加盖单位公章。存款人有组织机构代码、上级法人或主管单位的,应在开立单位银行结算账户申请书上如实填写相关信息。存款人有关联企业的,应填写关联企业登记表。由此,组织机构代码的取得在实践中逐渐异变为开户前提。

“三证合一”登记制度改革通过建立统一的社会信用代码,实质上树立了公司登记法规的权威——客观上发挥了维护法治的作用,是践行法治政府的范本。鉴于目前相关法律法规规章及规范性文件存在诸多不一致、不合理之处,以及“三证合一”登记制度改革在具体推行中还存在“改革局部化”“方式地方化”“效力差异化”等问题,未来,加快推动“三证合一”登记制度改革必须坚持“法治思维”——建章立制、统一推行,尤其是必须加快完善“顶层设计”,及时修法,建立市场主体统一编号的具体制度,体现法治政府的理性逻辑。

走在商事国家的道路上

笔者相信,以营业自由、法治政府为持续目标,历史终会证明“三证合一”登记制度改革的时代意义。纵观世界各国的商业发展史,“放松规制”在很多领域成为商事国家的首选。

今天,我国正走在现代商事国家的道路上。在现代社会,所有商事的都是国际的,所有商事也都是全球竞争的。而全球竞争要求我们形成最有效的交易规则,建立高效透明的服务型政府,选择妥当的“规制性领域”,充分发挥私人规制与公共规制“协同共治”的作用。我们要建立的商事国家,就是“言商”“尊商”“重商”的国家,更是尊重交易规则、提高行政效率,推行“法治化管理”,充满宽容、公平、正义和秩序的国家。

在笔者看来,商事国家与营业自由、与法治相辅相生,商事国家旨在实现营业自由,而实现了营业自由,坚持了法治逻辑,也就接近了商事国家。因此,我国走向商事国家的“第一需要”是建立“法治政府”,“第二需要”是确保“法院有效”——这已经被许多西方国家的商业发展史所证明。而“三证合一”登记制度改革,至少在“法治政府”和“有效政府”等方面令我们的未来越来越美好。


转自《中国工商报》(2015年07月14日 A03版)






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